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把酒临风的博客

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日志

 
 

俄罗斯“国民老公”普京是如何反腐的?  

2017-05-15 15:07:50|  分类: 文化教育 |  标签: |举报 |字号 订阅

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          [摘要]总之,俄罗斯的反腐败需要以立法实践为主,以政府和社会监督为辅,并结合必要的政策措施。以立法实践为主是指用法律形式严格限定腐败行为的概念。

普京新时期俄罗斯反腐败的基本特点就是普京执政团队将反腐败定位为一项国家计划并升级为国家战略。反腐败国家计划以及升级版的反腐败国家战略表明,在经历了叶利钦时代、普京前八年和梅普组合时期的艰难反腐历程后,俄罗斯最高领导层已经视腐败问题为俄罗斯系统性的政治难题,认为需要各部门各阶层一起参与进行综合治理。反腐败的政治意义不仅仅在于可以促进行政效率的提高,更主要是为了确保国家创新发展战略能顺利进行。

一、反腐新特征

2012年俄罗斯总统普京迎来了其执政生涯的第三个任期,在其上任伊始普京便将“反腐败国家计划”列为其施政方向的重点,并由此拉开了新一轮高调反腐的序幕。在普京2000-2008年的前两个任期中,反腐败的突出特点表现为以治标为主的“风暴式”反腐,而普京第三任期执政以来,继承了“梅普组合”时期的反腐新政,使俄罗斯的反腐败逐渐走向“标本兼治,治本为主”的新阶段。
俄罗斯“国民老公”普京是如何反腐的?
俄罗斯中央选举委员会2012年3月5日凌晨宣布,对全国50%选票的统计结果显示,总统候选人、现任总理普京以64.39%的得票率在总统选举中保持绝对领先优势。普京与梅德韦杰夫出席支持者集会,普京流泪发表讲话,宣告大选获胜。图片来源:东方IC

反腐败形势依然严峻

苏联解体以后,向市场经济的“激进式”过渡使俄罗斯爆发了极为严重的腐败问题,腐败逐渐成为困扰俄罗斯经济发展、政治稳定和社会进步的一项严重的痼疾。2000年普京总统上台执政。在其执政的两届任期之内,普京通过一系列的行政改革和以“反腐风暴”为主要特征的治腐措施,打击了众多的腐败官员和金融寡头,在一段时期之内使社会风气有所好转。

但是,直到普京任期结束,俄罗斯的腐败形势并未得以改善,反而有愈演愈烈的趋势。根据2008年的一项调查显示,有高达74%的俄罗斯公民认为俄罗斯的腐败水平是“高”(44%)或“非常高”(30%)的。2008-2012年俄罗斯迎来了“梅普组合”时期,梅德韦杰夫总统在上任伊始便将“反腐败”上升到了“国家战略”的高度,提出了反腐败国家计划,在其执政的四年期间,相继出台了多项严厉的治腐措施:通过了酝酿多年的《俄罗斯联邦反腐败法》、建立了与世界接轨的预防腐败机制——官员财产申报和公开制度、成立了由总统直接领导的反腐败委员会等。

从“透明国际”2010~2014年全球腐败印象指数(CPI)的排名情况来看,尽管2014年的排名有所波动,但俄罗斯的排名整体上呈逐年上升的趋势,得分自2012年起CPI指数改为百分制,表征意义不变。自2012年起摆脱了极为腐败的行列,这与2008年以来俄罗斯实行的一系列治腐措施不无关系。
俄罗斯“国民老公”普京是如何反腐的?
资料来源:根据透明国际网站历年CPI数据整理,http://www.transparency.org

然而,仅仅从“透明国际”CPI排名的上升上并不能充分说明俄罗斯的腐败治理情况。由于俄罗斯的腐败形势根深蒂固,几乎在社会的各领域各阶层都存在着腐败现象,普通民众对腐败的容忍度又较高,因而俄罗斯的腐败情况很难在短时间内出现根本性的逆转,其腐败形势依然是严峻的。

从俄罗斯在“透明国际”腐败印象指数排名所处的位置来看,俄罗斯的排名始终与洪都拉斯、阿塞拜疆、哈萨克斯坦和冈比亚等亚、非、拉贫困国家处于同一行列,有失其世界大国的身份;而根据“透明国际”2011年对世界主要的28个工业和新兴工业国家行贿指数(BPI)的调查显示,俄罗斯垫底,明确指明在海外从事业务的俄罗斯企业最有可能行贿。

因此,作为世界主要大国的俄罗斯,如何吸引外国投资以振兴长期萎靡的经济、如何在世界舞台上提高竞争力和话语权,彰显其负责任的大国的形象,腐败治理显得尤为重要和迫切。

2012年普京第三次执掌俄罗斯政权,对腐败问题采取了前所未有的手段和打击力度,开展了一系列声势浩大的反腐新举措,但透明国际2013年“全球腐败晴雨表”的调查却显示,来自全世界107个国家的多数受访者依然对俄罗斯的腐败情况呈现悲观态度,有39%的受访者表示在过去的两年里俄罗斯的腐败情况并没有改变,而37%的受访者认为俄罗斯的腐败情况更加严重了。

对于政府在反腐败斗争中所起的作用,大多数受访者认为是无效或低效的。根据俄罗斯内务部的统计,2013年俄罗斯行贿金额平均价码已经增长到14.5万卢布,比2012年的6万卢布增长了1倍多。俄罗斯财政部长库德林表示,这一官方统计的数字至少要比实际金额低4倍,俄罗斯国家反腐败委员会(НАК)主席卡巴诺夫甚至指出,俄罗斯的年度腐败金额已达到3000亿美元。据笔者统计,这一数字相当于2013年俄罗斯预算收入的3/4。
俄罗斯“国民老公”普京是如何反腐的?
梅德韦杰夫(右)和 普京 新华社

可见,尽管俄罗斯的反腐力度不断加强,但要从根本上改善俄罗斯的腐败状况、创造良好的经济和政治环境,特别是使普通民众重拾对政府打击腐败的信心,恐怕还需要社会各界的共同参与和努力。

反腐力度大、持续时间长

国家领导人对反腐败的诚意和决心是反腐败斗争取得成功的关键性因素。2012年普京总统重掌俄罗斯政权,对腐败问题依然格外重视,在上任伊始便将“反腐败和爱国主义”定为了其第三任期首个国情咨文的主题,提出了旨在遏制腐败的新的国家管理模式,表示“政权的净化和更新政策应该坚决地、持续地进行”,并由此拉开了新一轮反腐败斗争的序幕。普京新一轮反腐的首要特点便是反腐力度的不断加强和持续性的提升,不仅查处的腐败案件明显增长,且全国始终处于反腐败的高压态势中。据统计,2012年俄罗斯共查处腐败案件49513件,同比增长22.5%,其中13565人受到刑事指控。

2013年1~9月俄罗斯联邦调查委员会的侦查部门共通报了37086件腐败犯罪案件,其中有24018件涉及刑事犯罪。此外,根据俄罗斯内务部的资料,2012年以受贿罪立案调查的案件有9800件,而2013年这一数字出现了明显的增加,增长到了115000件。

涉及领域广、打击层次高

普京第三任期腐败治理的另一个明显特征便是反腐败领域的不断扩大和对高级官员打击力度的加强。众所周知,俄罗斯的腐败情况甚为严重,几乎社会各阶层各领域都存在腐败现象,因此普京在多种场合下都曾表达过“反腐败斗争不应该存在‘碰不得’的人”“没有不能触碰的领域”的坚定信念。

除了对警察、执法、司法、立法、卫生、教育等传统腐败领域进行持续的打击以外,对大型国有企业和非政府组织的监督和查处在近年来也有所增加。俄罗斯总统办公厅主任谢尔盖·伊万诺夫表示,俄罗斯在2014年的前9个月共有8000人因腐败而获罪,其中包括500名护法人员、136名司法警察和28名海关人员。

此外,俄罗斯在军队和国防系统的反腐力度空前加大,自2012年俄罗斯前国防部长谢尔久科夫因其下属的“国防服务公司”腐败案而成为俄罗斯20年来第一位因腐败问题而落马的部长级官员以后,普京在军队和国防系统开展了长时期大规模的反腐败斗争,此后,武装力量总参谋长马卡罗夫、军事航空运输司令部副总司令舍米亚金也相继落马。

2013年有7名陆军和海军将领因涉腐败遭刑事调查,包括前特种部队司令官索洛维约夫在内的另外9名官员也被立案调查,仅2014年前9个月就有超过100家国防企业接受了检察,共发现7000多起违规事件,给国家带来了200亿卢布(约合5.25亿美元)的损失。

预防和领导机制不断完善

制度建设是根治腐败的核心,而如何从源头上预防和治理腐败则是制度建设的关键。近年来俄罗斯在反腐败的制度建设,尤其是预防机制的建设上也取得了一定的成绩。自2008年底颁布《俄罗斯联邦反腐败法》以来,俄罗斯官员财产申报和公开制度得以不断细化和完善,对国家公职人员的规范条例逐渐增多。

2012年底,俄罗斯密集推出一系列限制国家公务人员行为的法案:

11月,俄罗斯国家杜马通过一项为官员公务用车设限的法案,规定了官员用车的档次;12月4日通过法案规定俄罗斯官员只能配备国产汽车。

12月3日通过《对公务员和其他人员收入和支出进行相应监督法》;

12月5日俄罗斯推出《审查公务员消费占收入比例法》,这两条法律的推出不仅重申了政府成员应当如实申报其本人及家庭成员的收入,而且要求对一次性消费额超出近3年收入总和的支出也要进行申报并配合相关法律调查。

2013年上半年,有13万公务人员实施财产申报,随后俄罗斯总统法制局对隐瞒、虚报和谎报的3000人提请追究法律责任,解除了严重违规的200名官员的职务。
俄罗斯“国民老公”普京是如何反腐的?
《俄罗斯东欧中亚研究》主办单位:俄罗斯东欧中亚研究所 创刊时间:1981年

中国现代国际关系研究院“俄罗斯战略形势评估”课题组:《2013年俄罗斯战略形势评估》,《俄罗斯东欧中亚研究》2014年第2期。2013年5月7日,普京签署《禁止国家官员及其配偶和未成年子女拥有海外资产法》,该项法令规定离职官员3年内不得在海外拥有资产,否则将被处以500~1000万卢布罚款或者5年以下有期徒刑。在《2014~2015年反腐败国家计划》做出了从技术层面遏制腐败的新规定,指出俄罗斯官员的收支和账户情况将被特定的计算机程序跟踪和分析。

此外,俄罗斯在反腐败领导机制方面也做出了改革。例如,俄罗斯成立了由总统亲自挂帅的反腐败委员会和由总统办公厅主任领导的跨部门反腐败工作组,2013年12月初,普京又在总统办公厅设立了新的反腐事务局。,以协调领导各部门的反腐败工作。

透明度提升、监督方式多样

国外成功的经验证明,政府信息公开制度所体现出的公开透明和有序运作理念具有重要的反腐败功能,它不仅有利于提高政府自身的执政能力,而且有利于公众参与国家事务并进行监督。

近年来,俄罗斯的政治改革和腐败治理也在朝着“阳光政府”的方向努力,其突出特点便是随着互联网技术的应用和普及政府工作的透明度有了明显提升,监督方式呈现多元化发展。

俄罗斯官员财产申报和公开制度及相关补充条例的实施将国家公职人员及其家庭成员的收入和支出透明化并接受媒体和普通公众的监督,这一法律对规范公职人员的行为和改善政府形象可以起到极大的促进作用。俄罗斯各大政府部门网站都设有反腐败专栏,刊登所有与本部门相关的反腐败法令、反腐败教育材料、举报方式和链接、本部门工作人员的年度收支情况和年度工作执行情况等相关信息。

这样,普通公众可以通过网络迅速查询到政府部门和官员的工作情况,在增加透明度的同时,也提高了普通公众的参与和监督意识。据不完全统计,俄罗斯的反腐败组织已有26个,普通公众可以通过网络查询到相关组织的信息并通过电话或邮件等方式进行举报。
俄罗斯“国民老公”普京是如何反腐的?
《普京新时期的俄罗斯(2011-2015)》作者:庞大鹏, 社会科学文献出版社2017年02月出版

二、反腐败政策的成效分析

第一,在反腐败的法制建设方面,成果突出。

制定详细、周全、具体的法律法规是预防和惩治腐败的前提,近年来俄罗斯反腐败的突出成就便是将反腐败措施上升到了法律的高度。2008年新任总统梅德韦杰夫上任以后,立刻将反腐败提高到了国家战略的高度,在其任上相继出台了“反腐败国家计划”、《俄罗斯联邦反腐败法》和《俄罗斯政府信息公开法》,确立了俄罗斯官员财产申报和公开制度。

2009年4月梅德韦杰夫和普京相继公开了其个人及家庭成员的财产状况,为下级官员做出了表率。此后,俄罗斯又出台多项法律不断完善反腐败制度并每隔两年出台新的反腐败国家计划。例如,2012年12月3日通过第230-Ф3号联邦法律《关于对公职人员和其他人员收入和支出进行相应监督法》,规定对官员及其配偶、未成年子女的大额支出情况也要上报。

2013年7月8日的第613号“反腐败问题”总统令中扩大了应当申报财产的公职人员名单并规定了公示方法、期限及渠道等。2014年6月23日俄罗斯总统普京签署第460号总统令,规定从2015年1月1日起公职人员每年应采用新的申报表格如实申报其本人及其配偶和未成年子女的收入、支出、财产信息(不动产和交通工具)、银行和其他金融机构账户信息、有价证券信息(包括股票或其他商业组织和基金会的入股以及其他有价证券)、财产性债务等信息。这些相关法律的出台无疑为俄罗斯反腐败的制度建设,尤其是预防机制建设提供了有力的法律保障。

第二,在反腐败的社会参与方面,亟须加强。

在反腐败的监督体系建设中,除了自上而下的权力监督以外,还迫切需要来自公众的自下而上的监督。新闻媒体、社会组织和普通公民的广泛参与,不仅能够提高公众对于腐败的危害性和严重性的认识,降低对腐败的容忍度,而且对于预防、遏制和惩治腐败也可以起到积极的作用。近年来,俄罗斯新闻媒体对腐败案件的曝光度明显上升,相对于普京八年时期对新闻媒体的舆论控制也有明显的缓解,参与反腐败的民间组织明显增多,但普通民众参与腐败的热情却始终没有调动起来。
俄罗斯“国民老公”普京是如何反腐的?
俄罗斯民众抗议腐败

突出公民社会在反腐败斗争中的作用一直是俄罗斯政府和反腐败民间机构所关注的议题,然而,尽管俄罗斯的反腐败网络建设已初见成效、举报渠道也较多,但是一直困扰俄罗斯反腐败的一项根本问题在于一方面俄罗斯民众对腐败深恶痛绝,而另一方面对腐败的容忍度却始终居高不下,没有形成全民反腐的社会意识,甚至认为腐败比法律更能解决日常生活和生意上的问题,这就为反腐败政策的有效实施造成了一定的障碍,特别是对遏制民生领域的腐败造成了极大的负面影响。

此外,俄罗斯民众对反腐败的信心始终不足。列瓦达中心2014年11月一项的调查显示,有38%的受访者认为俄罗斯的腐败是根深蒂固的,尽管普京会采取积极措施,但俄罗斯依然无法战胜腐败问题。可见,普通民众对于反腐败的悲观态度必然导致其参与反腐积极性不高,没有全社会自下而上的推动和参与必然对反腐败的成效造成一定影响。

第三,在配套制度的实施方面,有待完善。

俄罗斯在配套制度方面的优势首先在于率先实行了官员财产申报和公开制度,这一制度已经被世界公认为是预防腐败不可或缺的措施。通过5年的运行,俄罗斯的官员财产申报制度已经趋于完善并走向常态。俄罗斯在技术反腐方面也做出了一定的成绩,俄罗斯政府编制了易受贿赂职位名册并建立了预防腐败综合电子数据库,对政府官员的收支情况进行跟踪监测,以便及时发现并查处公职人员的贪腐行为。

在廉政文化的建设方面,俄罗斯极为重视对青少年的廉洁教育,在大、中、小学的课程设置中都有关于反腐败的课程,教育学生从小树立廉洁的价值观,杜绝贪腐。

2014年5月,俄罗斯总理梅德韦杰夫批准《2014~2016年反腐倡廉教育计划》,旨在提高公民的法律意识水平和普及反腐败的行为标准,该措施将反腐败行为因素列入了普通、中等职业和高等教育的课程标准。对青少年的廉洁教育是培养其参与反腐败的良好方式,然而,俄罗斯在反腐败的参与机制建设方面还有待提高,尤其是反腐败的举报机制仍不够完善,通过网络举报腐败的方式虽多但利用率较低,而传统的举报方式又经常具有较高的风险性。此外,对国家公职人员的廉洁教育也显得相对薄弱。

腐败治理的发展方向

普京八年执政时期的“反腐风暴”可以说是俄罗斯反腐败的治标阶段,此后的“梅普组合”时期拉开了反腐败从治标走向治本的序幕,而自2012年底起普京执政的第三任期则将俄罗斯的反腐败带进了“标本兼治,治本为主”的新阶段。

这一阶段的根本特征是“反腐风暴”的持续性和坚定性与“反腐政策”的密集性和严厉性相结合,从惩治和预防两个方面遏制腐败的滋生。但是,由于俄罗斯的腐败传统根深蒂固,要想从根本上扭转其腐败形势以及国内外民众对俄罗斯反腐的看法,恐怕还要经过漫长的、坚持不懈的努力。
俄罗斯“国民老公”普京是如何反腐的?
当地时间2017年3月26日,俄罗斯多个城市爆发未经当局批准的反腐败游行。期间,多人被警方逮捕。图为俄罗斯游行资料图,新华社。

俄罗斯腐败治理的发展方向主要有以下六个方面。

第一,使法律和规章制度等得到有效的执行,是俄罗斯未来腐败治理的重点。

俄罗斯公务员财产申报的相关制度早在叶利钦时期就已出台,但并未得到贯彻执行。普京八年的执政时期也出台了多项对国家公职人员的规范条例,但收效甚微。

究其原因,一方面是政策法规缺乏详细的实施措施、可操作性不强;另一方面由于相关部门的执法力度不严,特别是缺乏对司法活动的有效监督。从近年来俄罗斯各级机构相继出台的反腐败法律可以看出,俄罗斯在反腐败方面的制度供给并不匮乏,缺乏的是对制度严格而有效的执行。因此,加强法律执行机制的建设、提高相关部门的执法能力、防止司法腐败的发生是势在必行的。

可见,对司法腐败的治理必然是下一阶段俄罗斯反腐败的首要任务。2014年4月,俄罗斯发布了新的《2014~2015年反腐败国家计划》,该计划对司法领域的反腐败问题提出了明确要求,将在法院成立反腐败局协调打击司法腐败,法官和法院工作人员也要填报收支和财产资料。

第二,反腐败的国际合作应当成为腐败治理的重要手段。

近年来,由于贪官外逃而带来的经济损失在中国和俄罗斯都呈现出明显的增长趋势,但由于各国的腐败程度不同,法律和司法制度迥异,国家之间很难协调一致开展联合的反腐行动,导致大量贪官转移资产或逃往国外以躲避法律制裁。俄罗斯在2013年5月通过的《禁止国家官员及其配偶和未成年子女拥有海外资产法》便是反腐败国际合作的一种表现。此外,俄罗斯也积极参与各种世界性的反腐败会议,建立了“透明国际”俄罗斯反腐败分站,并将于2015年主办联合国反腐败论坛。

第三,要充分发挥社会监督、网络监督等权力外监督在反腐败中的作用。

近年来,反腐败的监督方式呈现多元化发展的趋势,特别是网络应用的普及使新闻消息得以迅速传播,普通民众对国家事务的关注度和参与热情也随之提升,不仅拓宽了政府与民众的沟通渠道,也对腐败的惩治和预防起到了积极的推动作用。

广泛发挥网络监督的作用应当成为俄罗斯反腐的一个发展方向,通过活跃于网络的大量反腐败社会组织宣传反腐败,带动普通公众的参与意识。在充分发挥网络监督作用的同时,政府也要加强对网民的教育和对网络舆论的监管和引导,建立相应的制度并通过立法规范反腐败的社会参与和监督条例,保证权力外监督的健康有序运行。

第四,在加强腐败治理的同时要促进国际认同、塑造正面的国际形象。

2014年12月3日,“透明国际”公布了2014年世界175国家和地区的“清廉指数”排名情况,俄罗斯的排名从2013年的127位下降到136位,得分减少一分。中国的情况更是比2013年下降了20名。

“透明国际”对俄罗斯和中国政府一年来所取得的反腐败成就的漠视一方面反映了其工作缺乏客观性和公正性,证实其一直以来所受到的质疑是有一定客观依据的;另一方面也反映出了一个值得格外关注的问题,即发展中国家如何更好地融入国际社会以开展更加有效的国际合作。

俄罗斯的国家形象自乌克兰危机之后便受到西方国家的广泛诟病,在众多领域受到国际制裁。反腐败国际合作对于中俄两国来说都是初始阶段,如何加强与世界其他国家,尤其是西方发达国家的合作并获得国际认同是中俄两国未来亟待解决的难题。

第五,保持反腐败的持续性和高压态势。

俄罗斯作为腐败形势极为恶劣的世界大国,其腐败治理必然是一个循序渐进的过程,这一过程不仅需要普通民众的积极参与,更需要国家领导机构自上而下持续不断的严厉打击。正如一些俄罗斯媒体评论的那样:“俄罗斯要想根治贪污受贿,需要的不是特别严厉的法律,也不是各种高调的运动和宣传,而是坚持到底的决心。”因此,除了要不断完善廉政体系的机制建设以外,还要保证反腐败斗争的长期性和坚定性,使反腐败成为国家政治治理的常态。

第六,加强行政改革,完善腐败治理。

反腐败与行政改革密不可分。俄罗斯行政改革的基本目的之一就是解决俄罗斯的吏治问题。俄罗斯的吏治问题主要表现在官员选任和监督两个方面。就选任问题而言,存在对官员政治性要求过强的问题,导致官员行政素质不高,行政管理不适应社会发展的需要。

管理方式陈旧,政府各部仍力求从财政和行政管理上控制企业和社会组织。就监督问题而言,存在俄罗斯民众对某些国家权力机关和大公司的信任程度很低的问题,导致监督不够,普京一直强调以发展公民社会来解决,梅德韦杰夫也提出俄罗斯发展道路的方向就是建立有效和有能力的公民社会。有鉴于此,俄罗斯整顿吏治与惩治腐败的任务是相辅相成的。普京提出的具体办法是进行行政改革,包括撤并国家机构,裁减冗员,改变工作方式,增强市场服务意识,建立国家机关信息公布制度,加强监督等,实现管理现代化。

总体来看,俄罗斯行政体制改革主要有两大方向。其一,压缩国家职能,与做出关于各级权力机关的权限划分、保障各级权力机关财政独立的决议结合起来进行。其二,完善行政诉讼程序和司法机构,建立能真正有效解决公民和国家之间纠纷的机制。

总之,俄罗斯的反腐败需要以立法实践为主,以政府和社会监督为辅,并结合必要的政策措施。以立法实践为主是指用法律形式严格限定腐败行为的概念,确定政府官员与国家公务人员的行为准则,并对违法者配以相应处罚标准。以政府与社会监督为辅,是为了预防和防止腐败行为的发生而在政权机关内部建立一种自我约束机制。

在某种程度上,它还可以起到联系和沟通政权与民众关系的作用,借助社会监督机制,提高政府工作的透明度,加深政府与民众之间的相互信任。结合必要的政策措施,主要是指在政府职权范围内,根据现实需要,为提高政权办事效率、减少腐败行为而实行一些政策调整,这些措施一般不需要通过烦琐的法律程序,但有时能对政府工作起到促进作用。
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